Förhoppningarna kring att samverkan mellan offentliga organisationer ska skapa nytta och "digitaliseringsframsteg" är höga. Men är samverkan svaret på allt och är det alltid förenligt med demokrati?
Förhoppningarna kring att samverkan mellan offentliga organisationer ska få samhället att nyttja digitaliseringens möjligheter är höga. Men är samverkan svaret på allt och är det alltid förenligt med demokrati?
De förvaltningspolitiska målen uttrycker att den svenska förvaltningen ska vara innovativ och samverkande och detta har länge legat till grund för digitaliseringen. I den tidigare digitaliseringsstrategin tydliggjordes att digital samverkan skulle utvecklas, och i den nuvarande strategin ”För ett hållbart digitaliserat Sverige – en digitaliseringsstrategi” är samverkan en grund.
Digitalisering av offentlig förvaltning styrs av det av riksdagen beslutade målet om en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EUarbete (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315).
Det finns många drivkrafter för myndigheter, kommuner och regioner att samverka kring digitala tjänster – digitaliseringen ger möjligheter att förbättra både den interna effektiviteten och den externa servicen gentemot medborgare och näringsliv.
Men hur förhåller sig samverkan till ansvar, kontroll och ansvarsutkrävande? Det är viktiga frågor som måste diskuteras och ett perspektiv på digitalisering som måste belysas. Digitaliseringen måste sättas i sitt sammanhang i samhället.
Den så kallade Kommunutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande (Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, SOU 2020:8) att en viktig beståndsdel för det kommunala självstyret är ansvarsutkrävande. Utifrån det perspektivet drogs slutsatsen att det finns nackdelar gällande samverkan för kontroll och ansvar men framför allt för ansvarsutkrävande.
”Ur demokratisynpunkt bedömer Kommunutredningen att det finns ett antal nackdelar med kommunal samverkan. Nackdelarna handlar om minskad kontroll och rådighet över verksamheten, ökad komplexitet för väljare och förtroendevalda, svårigheter för mindre partier att vara representerade i samverkansorganisationerna samt minskad möjlighet för väljarna till ansvarsutkrävande.”
Det går alltså inte att bortse från demokrati som ett viktigt perspektiv att ta hänsyn till när vi pratar samverkan, och det gäller inte bara samverkan mellan kommuner. När vi diskuterar samverkan mellan myndigheter och den uttalade samverkansambition som föreligger, bör demokratiperspektivet och ett tydligt ansvarighetsperspektiv adderas.
Inom den statliga sektorn är frågan om ansvarighet det som bär folkstyret ner till enskilda myndigheter och medarbetare. Ansvarighet handlar också om ordning och reda samt regelbundenhet. Det är ett perspektiv på samverkan som funnits med sedan krav på samverkan mellan myndigheter infördes 1634.
All samverkan bör genomlysas utifrån ansvar och insyn – digital samverkan utan tydligt ansvar är inte optimalt. Vi har den senaste tiden sett att samverkan och samordning är något som genomsyrar utvecklingen på olika områden, t ex digital infrastruktur och cybersäkerhet. Samverkan och samordning går före styrning.
Det är en fråga som inte är enkel att besvara, först måste vi definiera vad som menas med samverkan och vilka områden det rör sig om i praktiken. Det är ju ett begrepp som i princip kan innehålla vad som helst och användas hur som helst.
Ett första steg är att skilja på att samverka kring faktiska uppdrag och lösningar kontra kunskaps- och informationsutbyte. När det gäller lösningar är frågan om samverkan ger högre kostnadseffektivitet eller kvalitet (vilket ju är en fråga man alltid måste ställa sig, och räkna på, när man beslutar om direktiven, uppdraget, projektet eller vad det nu kan vara). Kommunutredningen konstaderade dock att samverkan inte automatiskt leder till kostnadseffektivitet eller kvalitetshöjningar.
"Det är dock inte givet att samverkan ger högre kostnadseffektivitet. Forskningen indikerar att samverkan kan ge ökad kostnadseffektivitet framför allt i kapitalintensiv verksamhet, t.ex. vatten och avlopp samt renhållning. Kunskapsläget är dock oklart. Inte heller finns det någon entydig bild av vad samverkan innebär för kvaliteten på den verksamhet som avses".
Jag är dock övertygad om att samverkan i grunden är bra och ett måste om vi ska kunna realisera visionen om det digitala folkhemmet. Det är ett verktyg som är precis lika viktigt som att ha en tydlig styrning och ett utpekat ansvar för realisering. Däremot kanske vi måste överge tron på att samverkan löser allt? För att få full effekt och nå upp till de konkreta målen ska vi i stället se samverkan som ett medel att använda när det behövs. Ett verktyg inom digitaliseringen som ska används med resepekt och med hänsyn till demokratin.
Det kanske är så enkelt att det finns två parallella spår för att stödja digitaliseringen och ta nästa kliv för Sverige. Ett spår som innebär att realisera lösningar eller utförande för att nå konkreta mål, genom att ha en tydlig resultat- och ekonomistyrning med utpekat och tydligt ansvar på enskilda kommuner, regioner eller myndigheter. Och parallellt med detta ha ett spår som innebär att samverka för kunskapsutbyte, ideer, information, innovation, utredningar eller andra områden där det är lämpligt för att uppnå effektivitet och slippa uppfinna hjulen om och om igen. Med detta generella förhållningsätt blir det en tydlig distinktion som i grund och botten tar avstamp i ett tydligt ansvar.
Är då samverkan den bästa vägen framåt? Komplexiteten i frågan är enorm men vi får inte glömma bort demokratiperspektivet som måste genomsyra vårt val av medel för att nå målen.